上海大学档案学系张大伟
在信息化进程中大量形成的电子文件是现代社会活动的重要工具和真实记录，也是社会各项事业可持续发展的必要依据和基本条件,它在记录历史、传递信息、传承知识、传播文化、服务社会、促进经济、造福民众等方面具有纸质文件难以比拟的优势，属于社会信息大家族中的后起之秀和核心成员，理应列入国家以及各地区、各专业战略资源的管理范畴，受到全社会的高度关注。
近年来，我国档案界如火如荼地开展了电子文件的研究。然而，与理论发展相比实践的进展却比较滞后。理论在天上飞，实践在地上爬。理论与实践脱节，法规与执行脱节的情况比较严重。基层档案人员对于电子文件归档管理不同程度地存在“不想管”、“不敢管”、“不会管”的疑虑，造成许多归档电子文件自生自灭和管理失控。管理制度体系不健全是造成此类状况的主要原因：一是制度操作性较弱。关于电子文件归档管理国家档案局已经颁发了一些规范性文件，各单位在制订相应制度时未能自顶而下逐级细化，而是逐级“克隆”，致使一些基层单位的制度也只说原则话，操作中无所适从。二是制度配套性较差。由于电子文件归档所涉及到的文件和档案管理在体制上分属两个系统，落脚到基层单位也存在文、档管理制度不协调问题，由此档案部门难以对电子文件的前端工作实行有效的控制。就档案部门内部来说，电子文件归档管理制度、标准、规范也存在诸多不协调之处。三是制度缺乏创新务实。许多管理制度简单照搬传统的档案管理制度规范，未充分考虑电子文件的特点和管理规律，对此项管理中遇到的动力和约束机制问题拿不出重点突破性的解决方案和“撒手锏”。因此，制度创新已经成为当前制约电子文件归档管理工作的瓶颈。
规范化是各项管理工作永恒的主题。制度是规范人们办事程序和行为方式的规则，是法规在执行层面上的细化和法规执行的重要保障条件。因此，电子文件归档管理制度体系的建设是该项法规体系建设的重要组成部分。本文对构建电子文件归档管理制度体系需要重点考虑的问题谈点初步的设想，希望引起同行们对此问题的关注。
一、电子文件归档管理制度体系建设的基本原则
为了提高电子文件归档管理制度本身的科学性和适用性，必须从档案管理的实际和电子文件的特点出发，做到以下四个“结合”：
1、理论与实践结合。近年来我国档案界电子文件管理理论研究成绩斐然，许多先行单位也创造了成功的经验。制度建设不能凭拍脑袋，而要将现有的理论和经验“固化”到制度中去，转换为创新务实的操作方法，克服理论与实践“两张皮”的现象。
2、继承与改革结合。与传统文件归档管理相比，电子文件的归档管理既具有共性，又具有鲜明的特性。制度建设既不能全盘否定传统文件管理的基本理论和方法而另搞一套；也不能将传统的一套完全强加于或照搬到电子文件归档管理中来。
3、技术与业务结合。信息技术是电子文件管理的基础和手段，也给现代文件管理提供了前所未有的有利条件和严峻挑战。电子文件归档管理制度的科学性和适用性，取决于信息技术和档案业务结合的紧密程度，以及管理和技术上的可行性。
4、一般与具体结合。关于电子文件归档管理国家制订了《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）和《电子公文归档管理暂行办法》（国家档案局2003年第6号令），上海市档案局制订了《上海市电子公文归档管理实施办法（暂行）》（沪档发〔2005〕220号），对于上级的制度，下级制度既不能另搞一套，也不能照搬照套，而必须在结合实际细化上下功夫。电子文件归档管理的新问题层出不穷，制度建设不可能一步到位，当前要在照顾全面的基础上抓重点突破，着重建立起电子文件归档管理办法、归档范围、保管期限表、著录规则、分类方案、存储格式和命名规则等，以切实解决管理中迫切须解决的难题。
二、明确集中统一管理机制
关于归档电子文件的集中统一管理，实践中有三种主张：一是由计算机技术部门集中管。理由是技术部门控制着计算机设备，又有经验丰富的计算机专业人员，有利于解决管理中复杂的技术问题。二是由各部门分头管。理由是电子文件是纸质文件的“副本”，且不具有凭证价值，因此，纸质文件归档后电子文件可不必归档。三是由档案部门管。理由是归档电子文件管理虽具有很强的技术性，但更具有一般档案管理的共性。实行档案部门的集中统一管理有利于从档案专业的视角出发，对归档电子文件管理实行统筹规划，并将其纳入规范化、专业化的轨道；有利于对归档电子文件进行价值鉴定，统一收集、存储、保管、保护，确保其长期安全和有效；有利于对归档电子文件的科学整理，建立归档电子文件之间，及与其它载体档案之间的逻辑联系，以利于档案的系统化查找利用。制度建设一定要坚持第三条原则，并具体明确以下内容：
1、物理存储的集中。电于文件的归档方式有物理归档和逻辑归档。物理归档是将电子文件卸载到脱机保存的载体上或通过计算机网络向档案部门移交，属于文件实体的所有权和使用权的转移；逻辑归档仅将归档电子文件的控制权限移交档案部门，属于使用权或处置权的转移。虽然逻辑归档是信息共享的先进方式，然而在目前管理和技术条件的不成熟的情况下，这种归档方式必然存在文件被丢失、破坏、篡改、泄密及连接中断等风险。因此，目前的制度必须强调物理归档，即实行归档电子文件存储的大集中。对于实行多级管理的企事业单位，归档电子文件应当集中存储到受最高一级档案部门控制的计算机服务器中，同时，所属单位也各自保存本单位形成的归档电子文件。
2、技术管理的集中。归档电子文件管理须依托信息技术，为此，要将归档电子文件管理的要求纳入本单位计算机系统的购置、更新、设计、应用和管理中去，在系统设计和运行中对归档电子文件的采集范围、存储格式、保存位置、后备方式、密级划分、权限设定等有统一的规定和设计，并对电子文件管理系统采取可靠的身份识别、权限控制、审计跟踪、防计算机病毒、防泄密及防攻击等技术措施。归档电子文件存储设备管理和数据日常备份可以由计算机部门承担，但要满足档案管理的要求，并受档案部门的督促和检查。
3、业务管理的集中。为了将规范化管理的触角延伸到归档电子文件的形成、收集、整理、鉴定、归档、保管和利用的全过程中去。制度要以确保归档电子文件的真实、完整、有效为目的，将其管理纳入本单位信息化建设，还要将公文和档案管理整合成统一的文档一体化管理系统。要明确此项工作的分管领导和领导职责，档案部门人员、设备的配置要求和管理职责，文件形成部门的管理岗位设置、业务规范、处理程序、工作要求，特别要明确档案部门对上述工作负有督促、检查和指导的职责，使档案部门对电子文件的前端具有实际的控制权。
三、明确电子文件的归档范围
关于电子文件的归档范围，目前制度都简单地规定“参照纸质文件归档范围及保管期限执行”，这是很不切实际的：一是随着电子文件的普及，越来越多的电子文件，如多媒体文件、超文本文件等，不可能形成纸质文件，从而无纸质文件可以对应。二是有的单位计算机普及应用，形成大量微观性电子文件，如业务过程性文件，这些文件对各单位的经济业务活动有较大的利用价值，但一般都未列入纸质文件的归档范围。三是为了解决电子文件的可读和有效，电子文件归档还须包括传统归档范围未列入的背景信息和结构信息。四是由于归档电子文件存储的密集性，其保管期限也不能完全参照纸质文件。因此，制订电子文件归档范围和保管期限是制度体系建设中的崭新课题，且不可能一蹴而就。
制订电子文件归档范围及保管期限应遵循以下原则：
1、参照纸质的原则。即凡有相应的纸质文件归档范围可以参照的还须尽量参照，这是制订电子文件归档范围的捷径，也有利于双轨制和双套制的贯彻。也便于熟悉纸质文件归档的专兼职档案人员进行实际操作，但是不能将其视为唯一的原则。
2、适度放宽的原则。即从本单位信息化发展的实际出发，拓宽电子文件归档范围。过去纸质文件归档往往强调行政性、总结性、结论性文件，而电子文件归档应当拓展过程性、微观性、动态性（如数据库文件）、知识性、集成性文件，并要求将反映背景、结构信息的公文处理单、日志文件或元数据列入归档范围，随主文件一并归档。鉴于现阶段归档电子文件难以具备凭证价值，而电子文件的情报、参考价值又有广泛的用武之地，因此，应当将那些查找利用率高的上级普发性文件、本单位工作查考性文件尽量列入归档范围。
3、期限延长的原则。由于当代计算机存储的海量化缓解了现代信息量激增和存储能力不足的矛盾。磁带机、磁盘机、光盘等外存储技术的突飞猛进，日趋成熟，使大规模档案数据的存储具备有利条件。因此，归档电子文件的保管期限可以与纸质档案一致，也可延长，原则上能保存多长就保存多长。
4、避免重复的原则。即在归档电子文件管理系统中避免由于各下属机关文件的来往而造成重复归档的现象。这一现象在纸质文件移交进馆中已经存在，且难以避免。然而对于电子文件来说，可以也应当避免。各单位在收集归档电子文件时，应对收文加以区别，凡是非针对本单位的普发性文件或转发文件一律打上标志，在移交进馆时由计算机自动加以剔除；凡是针对本单位的收文，如“批复”、“复函”等，则可进馆，但必须附带收文办理信息和与本机关相关发文的连接关系，否则也将视作重复文件。
5、双套互连的原则。在归档电子文件凭证价值难以被确认的情况下，双套（或“双轨”）制管理的方法将长期延续。纸质和电子文件的互连是便于两者发挥各自优势的客观需要。为此，笔者推荐以下双轨制的归档类目表格式：
该格式通过保管期限栏不同年限标注，反映了归档文件的三种类型：如只标纸质文件年限的即只归纸质文件；如只标电子文件年限的即只归电子文件；如同时标纸质和电子文件年限的即实行双套归档。此时电子文件的保管期限应较纸质文件延长。该表中的类目号还可以作为纸质和电子文件连接的标识号，具有一定的检索价值。
6、格式规范的原则。电子文件存储格式繁多给其长期可读带来较大的难题。控制归档电子文件的格式，是解决此难题的主要方法。为此，须在归档范围中明确各类电子文件的推荐格式，如果制作时未采用推荐格式，在归档时须被迁移至推荐格式。
四、明确归档整理的要求
1、明确著录规则
著录是对档案外部特征和内容特征的分析、选择和记录。由于归档电子文件管理较纸质档案更注重于对其内容特征的控制，因此更注重于内容的著录。另外，“电子环境中可以将文件管理元数据理解为著录信息”①，因此，归档电子文件的著录应当是对传统档案著录在概念上的泛化，其著录项目除了须沿用传统项目以外，还应当包括反映文件形成、管理过程的背景信息和结构信息。如文件的制作、运转、归档、鉴定、利用等信息，其目的不仅是为了满足电子文件检索的需要，还须对其真实、完整和有效起到证明和保障的作用。关于管理元数据档案界正在进行深入的研究，其规范正在制订和完善中。我们在制订制度规范时必须对其有所考虑，而不能简单沿用传统的著录项目。
归档电子文件的著录须包括对载体的著录和文件的著录两类。对载体的著录可包括：载体类型、档案号、保管期限、密级、归档部门、归档日期、备考表等。由于计算机载体容量浩大，载体内所有文件的内容难以概括为标题，因此，备考表项可记录该载体内文件的大致内容、技术状况及有关其它说明。载体内文件的著录除了传统的著录项以外，还可包括：“序号”，即记录归档电子文件的唯一标识号；“文件题名”，概括电子文件的主要内容，并应与其相同内容的其它载体文件的题名保持一致；“文件名”，即电子文件的命名，由正名与扩展名两部分组成；“文件类型”，按文件的存储类型，分为字处理文件、图象文件、图形文件、多媒体文件等（参见《电子公文归档与管理规范》）；“技术环境”，记录该电子文件的硬件型号、软件名称、系列、版本等；“相关文件档号”，即与该文件内容相同的其它载体文件的档号；“文件来源”，记录该文件归档前存储的计算机终端号、驱动器号及目录路径。如果有可能，还可以由计算机系统自动采集该归档电子文件的属性信息，如创建时间、修改时间、页数、段落数等，这些信息都具有元数据的属性，在一定程度上能够证明该文件的原始性和真实性。上述有关著录项及著录方法都应形成归档电子文件的著录规则，作为制度的附则或独立的规范。
2、明确命名规则。归档电子文件的规范化命名是管理和利用的重要基础工作，须超前规范。一般可选择以下方法：一是对于扫描产生的电子文件可采用相应纸质文件的档案号+卷内序号命名；二是对于在信息化环境中自然形成的电子文件，由于尚未形成档案号，文书材料可采用收发文号；基建或设备档案可采用项目编号＋流水号、图号＋流水号等。命名规则要简捷，并保持其唯一性，否则计算机系统运行时将出现混乱。
3、明确组盘方法。为了方便管理和查找利用，对于脱机保存的归档电子文件需要按一定的规则组合到同一计算机载体上，简称“组盘”（或“组带”）。由于光盘，特别是DVD光盘的存储海量化和日趋成熟，归档电子文件的脱机保存一般可采用DVD光盘。组盘和传统的纸质文件组卷在概念和方法上有很大的区别，但是也应当从保持文件的自然联系和方便管理利用出发，遵循一些基本规则：一是将同一保管期限的文件组合，以便于按不同期限定期拷贝，以延长归档电子文件的保管寿命；二是将同一密级的文件组合，以便于保密管理；三是将同一归档部门的文件组合，以便于查找利用和复制。四是将同一类型的文件组盘，如将字处理文件、图像文件、图形文件分别组盘；将PDF格式文件和TIFF文件分别组盘，以便于借助特定的技术环境进行阅读利用。
另外，按照《电子文件归档与管理规范》“应在每一个电子文件的载体中同时存有相应的机读目录”的要求，组盘后应建立统一格式的盘内文件目录，以利于计算机对该盘内文件的查找。鉴于光盘容量较大，对于非通用格式的电子文件，还可将其所支持的软件存储在同一光盘内，以便于电子文件的机读和还原。
五、明确安全保护措施
1、把好质量鉴定关。一是入口关，即档案部门在接收电子文件时要逐件检查其技术状况，确保其载体清洁、无划痕、无病毒；数量、内容与归档移交清单相一致；存储格式为推荐格式。此外，加密文件需解除其密码；文字类压缩文件须进行解压。同时逐件或抽样检验文件能否被正常打开、读取或正常运行。二是利用关，即在平时提供利用时，一旦发现有文件损坏或感来病毒，立即要对该载体内其它文件进行检验。三是定期抽查关，即对归档保存的电子文件定期抽查，主要检查其是否可读。制度还要明确，一旦发现质量问题，要立即采取整改或修复措施。
2、明确脱机保存载体。长期保存归档电子文件必须采用脱机方式。鉴于光盘具有技术成熟、性能稳定、可随机读取、存储密集等优点，应当成为脱机载体的首选。早期DVD只能播放电影，近年来DVD光盘技术发展迅猛，DVD-R（或DVD+R）光盘可由用户自行刻录数据，刻录设备也已普及；DVD-R能有效防止数据的擦除和修改，其机械强度和耐摩擦能力也有增强，且能支持单面、双面、双层、双层双面存储，容量可高达4.7~20G。因此，在管理制度中应当明确规定将DVD-R光盘作为归档电子文件的脱机保存载体。目前档案部门使用的脱机载体种类繁多，有些单位还用3寸软盘保存归档电子文件，这是极不安全的，应当采取抢救措施将其转移到DVD-R光盘上来。
3、规定保管要求。归档电子文件的保管应严格执行《电子文件归档与管理规范》9.4条关于保管条件的规定，并一式3套，一套封存保管，一套供查阅使用，一套异地保存。涉密电子文件载体的保存，应按照不同密级的管理规定，选择安全保密的场所和部位，配备必要的软硬件加密技术。
注释：①《对电子文件管理元数据的再认识》，刘越男，《档案学通讯》2005（2）