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全国电子文件中心建设经验交流会
交 流 材 料
天津市档案局
近年来，天津市档案局在国家档案局和兄弟省市档案同行的大力支持和帮助下，始终把电子公文归档管理工作放在重要位置来抓，瞄准电子公文管理过程中的热点、难点问题，以科研项目先行、强化标准规范、应用试点带动，加大电子公文归档管理力度，积极推进电子公文文档一体化管理进程，取得了一定的成绩。下面，就把我们推行电子公文归档管理的具体做法向大家作简要汇报。
一、认真分析现状，积极研究对策
大家知道，电子政务在带给我们效率和效益的同时，也给我们带来管理上的问题。由于历史的原因，各单位所使用的办公自动化系统、所采用的技术方法及系统的规范性已呈现分散的状态，由于没有统一的规范标准，各单位办公自动化系统中存在大量存储格式各异，著录内容不统一的电子公文数据，形成很多“信息孤岛”。据不完全统计，目前天津市各立档单位自行开发的办公自动化系统已占七成，统一外购的仅占三成；这些系统产生的电子文件格式多达20 余种，列居前5 位的分别是DOC 、JPG、TXT 、TIFF 、PDF 等格式。从此可以看出档案部门正面临着电子文件版本众多，格式各异，数据库不兼容等困境。因此，当务之急是如何突破公文与档案信息流动的阻塞，突破部门之间与地区之间的纵横限制，解决各单位归档信息资源管理与利用问题？
我局根据新时期档案信息化建设的要求，以电子公文归档管理作为突破口，积极研究电子公文管理新模式。即各级机关文件形成部门通过办公自动化系统归档移交接口向机关档案室移交电子文件，机关档案室通过档案室档案管理系统向电子文件中心移交，电子文件中心定期将符合要求的电子文件向档案馆档案信息资源库移交。归档后的电子文件要经过档案室、电子文件中心和档案馆三级保管单位，而电子文件的产生流转需经文件形成系统、档案室归档管理系统、文件中心管理系统、档案馆档案信息系统四个阶段。在确定文档一体化管理模式的同时提出实施的技术路线，这就是通过制定统一的归档电子文件的数据结构，规范归档电子文件格式，搭建一个能实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一的交换共享平台，实现归档电子公文能够独立于文件形成系统并脱机保管，实现档案馆与档案室之间电子公文数据的有效交换和共享，保证电子文件管理工作顺利进行。
近年来，天津档案局围绕解决档案信息化突出问题，积极开展电子公文归档管理的课题研究，先后承担国家档案局和天津市信息化办、天津市科委科研课题10 多项。针对电子公文归档与管理、利用等各环节，开展了对电子公文文档一体化管理流程及应用、电子公文格式转换、电子公文归档数据结构的研究，电子公文归档系统功能需求、电子公文利用安全功能的研究，数字签名与CAD 图档管理、文档一体化智能应用平台等科研项目的研究，积极推进电子文件处理中心建设，组织了电子文件种类格式及归档技术方法现状调查，编辑了电子文件归档管理指南。从不同侧面，比较系统地研究电子公文归档管理存在的问题并提出了相应的解决方案和方法，取得较好的成果，其中获得7 项国家档案局科技进步奖。这些课题对做好电子公文归档管理，起到了极大的推动作用。
下面简要介绍一下天津市开展电子公文归档管理研究部分科研成果：
1 ．初步完成天津开发区电子文件处理中心建设。其主要功能：在开发区OA 办公系统的基础上，对电子文件生命周期全过程进行实时监控，且可以进行文件跨平台实时归档，真正达到电子文件的前控功能，实现了各立档单位及时归档。通过建立电子文件处理中心，存储和利用档案信息，发挥档案信息资源作用。再有对电子文件及电子档案进行采集、整理、存储、检索、传递、保管、保护、利用、鉴定、统计等工作，其中包括智能化价值鉴定、目录信息自动生成系统、数据的库内加密以及建立综合性数据仓库等功能。目前，开发区电子文件处理中心已完成区内10多个部门的电子文件进行实时归档工作。
2 ．电子公文文档格式转换的研究．我们根据电子公文系统的发展现状和趋势，利用数据库转换、文档转换、图像转换等相关技术，从不同角度解决电子文件不同格式转换成统一格式进行统一管理的问题，开发研制出相应的转换软件。该软件能够把当前一些主流电子公文格式转换成统一格式，即针对国内外主要电子公文格式（DOC 、WPS 、PDF 、CEB 、XML 、PS 、S2 、PS2 、S72 、TXT 、TIFF 等），通过开发CEB 转化XML 格式并能保持原版式不变的系统插件。既能够保持文件的原始性与真实性，又解决了电子文件归档和电子档案接收、管理工作中的关键问题，从而使电子文件管理不再依赖于原生成系统，使电子文件的管理更加便捷和规范。
3 ．电子政务环境下电子公文归档移交系统功能研究．主要是对电子公文归档移交系统的功能进行分析，通过“数据保证”和“过程保证”两条主线，将电子公文的真实性、完整性、有效性、可读性需求同电子公文归档移交的业务需求结合起来。在研究中，我们一方面，调查分析当前天津市的电子公文管理以及电子公文归档状况；另一方面，了解外省市在电子公文归档移交方面的最新研究进展，跟踪国外电子文件管理方面的最新动态、相关文献，进行重点分析吸收，并在此基础上，提出符合我国实际情况的电子公文归档移交系统功能框架。电子公文归档移交系统的功能需求主要包括两个层次。一是保证电子公文真实性、完整性、可读性和有效性，二是对电子公文进行整理归档，经过保管保存之后向档案馆移交。因此，我们重点研究包括电子公文归档的方式、文件存储、存取控制、技术环境、转换接口等归档移交系统应具备的基本功能需求和可选功能需求等，为开发研制电子文件归档及管理系统提供依据。
4 ．电子公文归档和移交的数据结构研究与应用。主要是针对当前电子公文归档和移交过程中的主要问题—— 数据结构的规范化和标准化展开研究，通过对电子公文归档和移交的数据结构进行研究，提出一个能实现不同业务系统、不同类型数据进行有效转换和交流的统一数据架构。制订出一套能够科学全面地描述电子公文归档信息的数据结构并使用XML Schema 对它进行描述，以保证电子公文归档信息的标准化和移交数据的通用性，提高电子公文档案管理和利用的效率。
5 ．编辑电子文件归档管理指南。主要从宏观管理到微观要求，对各级机关、团体、企事业单位从事电子政务及其相关活动产生的电子文件的归档管理进行技术方法和操作规范的研究，包括电子文件产生、流转、办理完毕后，在归档、移交和利用环节的主要技术指标和相关的操作流程，总结电子文件归档的技术要求和移交过程中数据组织形式及结构特点，总结我市已取得的电子公文归档管理科研成果，形成电子文件归档管理的操作指南并指导实践，目前，该项目已初步完成12 万字的电子文件归档管理指南。
三、针对关键环节，开展标准研究
在推进电子政务过程中，天津市档案局以国家档案局6 号令《 电子公文归档管理暂行办法》和国家标准《电子文件归档与管理规范》为指导，以科研研究成果为依托，针对电子公文归档管理的关键环节，开展标准研究，以标准规范来指导电子公文归档管理的实践。我们在承担国家行业标准《电子公文文档一体化业务流程管理规范》的起草编制工作的同时，结合天津的实际，针对当前电子公文管理中存在并急需解决的问题，先后起草制定了《 天津市电子公文归档与管理暂行办法》、《天津市电子公文元数据表》、《 天津市电子公文归档数据结构规范》、《 天津市归档电子公文移交数据结构规范》、《 天津市归档电子文件数据存储技术要求》、《 天津市电子档案光盘存储指导意见》等一系列标准规范。这些标准不仅从管理层面对电子公文归档管理工作做相应规定，还从技术层面完善电子公文元数据管理，实现数据的有效迁移与格式转换，解决电子公文的安全归档、数据共享、长久保存和利用等问题，使各立档单位电子文件管理工作能够有章可循，更加趋向系统化、科学化和规范化，以确保电子政务活动中产生的电子文件能够得到长期保管和有效利用。
在此简要介绍一下几个规范的主要内容：
一是《 天津市电子公文归档与管理暂行办法》 ：主要从管理模式、管理原则、设备要求、格式要求、整理要求、保管要求以及电子公文归档内容、归档方式、归档时间和方法等方面做出具体规定。该《暂行办法》要求有基于软件的管理系统从文件生成时起就对电子文件进行前端控制和全程管理，这是为适应我市电子政务和电子档案管理工作发展要求，为确保电子公文和纸质公文一样得到科学保管和有效利用的制度保障。
二是《 天津市电子公文元数据表》：主要以表格形式列出了电子政务系统应归档的元数据项和档案室向档案馆移交的元数据项，并详细描述每一元数据项具体含义，包括名称、定义、必备性、可重复性、数据类型、指定值、缺省值、著录信息源、著录细则、注释等属性。我们规定电子政务系统归档元数据有30 项，包括有15个必选项；档案室向档案馆移交电子文件元数据有35 项，包括有16 个必选项。这些数据项是从电子公文开始起草到最后永久保管或销毁的运转过程中对文件及其文件管理活动的著录，是否能够齐全完整的收集与保存是关系到电子档案能否持续利用的关键。国家质监局发布的《电子文件归档与电子档案管理规范》 中对电子公文元数据的收集作了明确规定，我局在实践中结合实际作了一些修改，并规定要求作为电子目录的附件与电子公文一同向档案部门移交，为电子公文提供可靠、真实和完整的凭证信息，确保电子档案的再利用。
三是《 天津市电子公文归档数据结构规范》和《 天津市归档电子公文移交数据结构规范》：以目前最先进的XML 语言作为电子公文归档和移交数据的信息描述工具，对电子公文的格式、元数据及相关信息进行封装，利用中间件技术，采用同一个数据接口，来实现档案目录信息、文件原文和元数据的传输，使电子文件归档、移交时改变结构，脱离原来的软、硬件环境，以便长久保管，达到信息资源的互连互通。该《规范》 从技术层面解决电子公文的安全归档、数据共享、长久保存和利用等问题，适用于电子公文归档、移交信息的生成、存储与交换。
四、精心组织试点，积累总结经验
为顺利实施电子公文归档管理，解决不同系统和软硬件平台带来的信息共享和数据交换困难等问题，我们精心组织试点，积累总结电子公文归档管理的经验。首先以市政府办公厅的先行办公系统和市档案馆的今易档案综合管理系统为范本，搭建馆室一体化应用试点平台，进行深入研究。为此，成立了由天津市政府办公厅、天津市信息化办和天津市档案局等单位主要领导组成的领导小组，负责从宏观上统筹部署、协调管理试点应用工作。在研究方式上，我们通过与市政府办公厅、市政府信息化办公室等职能部门的合作，有力推动了电子文件三级四阶段管理模式的推广应用；还利用我市各大学的研究力量，在电子公文格式转换、异构系统数据接收方面进行相关试验，将涉及办公业务系统、档案室管理系统和档案馆管理系统之间的数据交换和共享。基本实现异构系统形成的电子文件通过在线或离线方式归档或移交到机关档案室的档案管理系统和天津市档案馆的归档电子文件中心，实现电子文件全程管理和规范管理。
具体实现方法是：我们根据电子文件的特性，统一格式标准、规范元数据项，并开发了电子公文格式转换、电子公文元数据和背景信息提取数据接口，立档单位通过使用标准的数据接口，只要对原有OA 系统进行简单改造，就可以实现电子公文异构系统的顺利归档。我们在天津市政府办公系统提供一个数据结构接口标准，利用北大方正CEB 格式和中间件技术，完成在归档环节从办公系统导出归档数据，保证归档电子公文在格式、元数据、数据结构、脱机管理等方面符合天津市电子公文归档管理的要求。通过在电子政务平台的电子文件中心，实现各机构档案室的档案管理系统与市档案馆的档案管理系统无缝对接，实现归档与移交的电子文件的内容、结构、元数据和背景信息的一致性和版式固化，从而使档案部门避免因计算机及系统的快速发展和多种字处理软件所带来的困境，实现归档文件目录信息、电子原文和元数据的跨平台的传输，保证电子公文真实、完整和有效。
通过组织试点，初步实现了机关档案室归档电子文件内容、背景、结构及版式等元数据归档齐全，并能够实现与同级综合档案馆电子文件中心平滑对接。目前，天津市人大常委会办公厅、天津市水利局等单位，按照天津市档案局制定的相关标准规范，采用三级四阶段一体化管理模式，不仅实现文档一体化管理，而且顺利实现电子档案向市档案馆的移交，为市级机关实现电子文件归档管理提供了示范作用。在此基础上，我们又选择和平、北辰、塘沽、开发区等区县档案馆作为试点单位，针对各区县电子文件中心不同的功能定位，提出不同的解决方案，进行文档一体化应用平台的实施。可以说，电子公文相关标准和试验平台的研制成功，为机关档案室与各级综合档案馆提供了一个完整统一的管理体系，为进一步实现电子文件顺利进馆和探索档案信息利用的网络化模式奠定了坚实的基础。
五、分类指导，稳步推进、协调发展
天津市档案信息化水平参差不齐，在电子文件指导方面更不能一刀切。由于各个单位的办公自动化和电子政务水平不一样，我们将采取“因地制宜，分类指导”的原则，对不同情况的单位进行分类指导。也有利于一般单位借鉴。
对于办公自动化水平比较高、新技术采用比较早的单位或地区，按照天津市档案局制定的标准规范进行超前指导，要求其从文件生成时起就对电子文件进行前端控制和全程管理。
对于不具备办公自动化系统，在单机条件下进行电子文件管理的单位，不能按照相关标准进行管理，我们也建议其采用“文件夹管理”的方式进行保留。因为单机条件下形成的电子文件，虽然不具备正式电子文件的功能，没有完善的背景信息和元数据，电子文件的真实性、完整性和有效性尚无法保证，但作为正式纸质文件进行全文信息自动检索、阅览时的电子版本，从保留电子文件的重要修改过程考虑，也应当采用有效的方法及时收集积累，避免电子文件自生自灭现象发生。
天津市在电子公文归档管理的科研、理论与实践方面做了一些工作，但与国家档案局和天津市委、市政府的要求还有较大差距，同兄弟省市相比还有很多不足。我们将以这次会议召开为契机，扎实有效地做好电子公文归档管理工作，加快全市电子文件中心的建设步伐。我们将重点做好以下几个方面工作：第一、抓住天津滨海新区开发开放的大好时机，抓紧完成天津市档案信息数据存储备份中心项目建设。第二、抓住天津电子政务建设机遇，继续抓好有关区县电子文件中心建设。第三、抓住有关领导重视各方积极配的有利时机，加大培训和应用的力度，统一标准、严格规范、有序推进电子公文档案管理。
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