|
全国电子文件中心建设经验交流会
交 流 材 料
山东省档案局
电子文件中心是在电子政务活动中产生的电子文件数量急剧增加的推动下，顺应电子文件保管、利用的需要而建立起来的电子文件保管、利用中心。电子政务中产生的大量电子文件是政府信息的核心源泉，政务信息资源的共享和公开是电子政务建设的核心。如何加强管理、综合开发和有效利用这些资源，已经成为电子政务建设中的一个值得研究和探讨的问题。建立新型的电子文件中心既是电子政务发展的需要，也是政府政务信息公开的必然趋势，同时又是档案部门顺应电子政务发展，在网络环境下服务政府政务公开、构建和谐社会的平台。
一、我省在电子文件中心建设方面所做的尝试
随着信息化水平的不断提高，电子政务的深入发展，无纸化办公已经成为政府机构和企事业单位信息化建设的重点，电子文件的使用越来越普及。由于电子文件对软硬件环境的依赖性，使得电子文件具有易删除、修改的特性，在软硬件环境发生变化后有无法识别的可能性。并且由于电子文件相关管理制度的不健全，使得大量以前生成的电子文件已经无法找到，如何保证电子文件的真实、完整、可靠、长期可读已经成为各单位需急切解决的难题。为了从根本上解决电子文件管理利用的难题，山东省档案局根据本省的实际情况，2003年制定并印发了《山东省档案信息化建设实施方案》，明确了全省档案信息化建设应坚持“加强领导，统筹规划，分类指导，统一标准，分级分步建设，安全保密”的原则。近两年又逐步制定了《山东省电子文件归档管理办法》、《数字档案馆建设规程》、《数字档案室建设规程》等一系列电子文件管理的规范性制度和技术标准，明确了电子文件的标准化问题，从根本上解决电子文件对特定软、硬件环境的依赖性问题。同时省档案局在山东省信息产业厅以“省级机关电子文件收集管理平台”为题申请项目立项，对电子文件中心建设进行全方位的理论研究，从理论和实践上指导全省的电子文件中心的建设。
今年山东省档案局又对电子文件中心建设做出部署，张奎明局长在全省档案工作暨“档案资源建设年”活动总结表彰会议上的讲话指出：档案信息资源是国家的基础性信息资源，档案信息化是国家信息化的重要组成部分，是新时期档案事业发展的必然趋势和战略选择，是实现档案信息资源社会共享的根本途径。全省各级档案部门在组织实施本地区档案信息化工作的过程中，要主动加强与相关部门特别是信息化主管部门的联系，力争就档案信息化与“电子政务”、“数字政府”建设和政务公开工作的衔接、配套等问题达成共识，将档案信息化建设纳入各级政府信息化建设的总体布局，进而取得对档案信息化建设的政策支持、资金支持、人才支持，促进档案信息化建设与本地区信息化建设同步发展。青岛、淄博、潍坊、泰安、临沂、济宁、聊城、菏泽等市把档案信息化建设、档案馆建设等档案事业发展重大事项列入了当地“十一五”总体规划的重点项目。全省各地依托政务网，根据当地信息化发展现状，大力开展电子文件中心的建设。
泰安市档案局充分利用市委、市政府集中办公的优势，积极介入电子政务的建设当中，主动与信息部门及其相关部门进行沟通、协调，依托市政府政务网建设了“市域文档在线集中管理平台”，与泰安市电子政务OA系统无缝连接，有效地收集、管理和利用泰安市政务网中产生的电子文件，促进了泰安市政务信息资源的共享利用。泰安市以市为单位，整体规划市县乡三级档案馆室信息化建设问题，技术上统一由市级档案馆进行支持与维护，网络与设备由市档案馆统一建设与配置的模式，初步建立起“物理分散、逻辑集中”的全市电子文件管理中心，为全市信息化建设节省了大量资金。2006年11月15日，《泰安市域档案馆室电子化同步共建互联分管技术研究》项目通过了由国家档案局与山东省科技厅共同组织的专家鉴定。专家认为，泰安市首创的“条块结合、互联可控、统一维护、分级管理”的市域文档在线集中管理模式，通过“三级共建”，利用统一的平台解决了基层信息化建设资金和技术力量匮乏的问题；市、县、乡三级档案馆、档案室互联，实现了电子文件在线归档、信息共用共享。这种市域档案馆室共建共享、互联分管的建设模式，目前在国内居领先水平。
淄博市档案局深入研究电子文件管理方法，《淄博市电子文件在线归档》项目列入国家档案局2005年科技项目计划。“淄博市电子文件在线归档管理系统”强化了电子文件的管理，依托政务网，对市直单位文件进行实时在线归档管理，并在全省率先建立了电子文件备份站。系统集电子文件制作、电子文件接收、在线归档和查询利用于一体，将数字档案馆管理系统前移，通过与数字档案馆的逻辑连接，为数字档案馆提供源源不断的电子文件。2006年8月10日，“电子文件在线归档管理系统”通过国家档案局、山东省科技厅联合组织的科技成果鉴定，受到专家的高度评价，认为该系统居国内同类系统领先水平。2006年12月18日启动了“淄博市政务信息公开窗口”，将“电子文件在线归档管理系统”即时传送到“淄博市电子文件中心”的非密电子文件，通过“淄博市政务信息公开窗口”向各级领导、党政机关和广大人民群众提供在线服务，最大限度提高了现行文件服务的时效性。为促进政务公开和构建“阳光政府”做出了贡献。
烟台市档案局以烟台本地区经济和信息化建设水平为基础，以实现对电子文件（包括电子档案）的连续性管理为基本特征进行电子文件中心建设工作。他们对电子文件管理工作重要性早认识、早宣传、早实施，2005年，烟台市档案局与市委市政府协商将电子文件中心设在局馆内，通过前端控制和全程管理，突出“精简效能、从实际出发、与办公自动化同步发展的原则”加强了对各单位档案管理情况的掌握和对进馆档案的监控和移交，接收烟台市各单位从2004年开始移交的2002年以后形成的电子文件12000件。
威海市档案局积极利用信息技术创新管理方式，整合档案资源，优化业务流程。他们档案馆、室相结合，及时开展归档电子文件接收进馆工作，并形成制度，各单位于次年6月底将上年形成的归档电子文件移交进馆，有效地解决了增量电子文件及时归档进馆的问题。目前，市直100多个部门2001—2005年的电子文件已全部归档并移交进馆，市档案馆已接收归档电子文件目录47828条，电子原文41604件，原文录入率达到 92％。通过几年来的不懈努力，已形成了一个机制完善、运行合理、科学有效的电子文件运转中心。
青岛市机关数字文件中心覆盖了全市所有的市直机关，搭建了一个可以提供11万余份电子文件查询服务的档案管理服务平台，初步实现了非密级公文档案信息资源机关内部共享。济宁市研究开发的“电子政务信息化档案管理平台”在各级机关、团体、企事业单位得到积极的推广和应用，为做好电子公文的形成、积累、整理、归档和备份，尽快实现馆室档案资源的一体化奠定了基础。东营市的数字档案馆建设项目列入了市委、市政府“为民办的十件实事”之中，明年初即可开通启用。潍坊、临沂、日照、枣庄、莱芜、滨州、聊城、德州、菏泽等市也根据当地信息化发展情况，积极筹划，进行电子文件中心的规划建设。
十五期间，山东省各市地在电子文件中心建设方面进行了许多有益的探索，也在理论和实践上积累了一些经验。
二、几点体会
(一)电子文件中心建设是政府政务信息化建设的重要组成部分，各级领导的重视是电子文件中心建设成功的关键
电子文件中心建设是一项复杂的系统工程。要确保各阶段、各层次、各环节工作的有序、高效、协调进行，高质量地完成建设任务，领导重视是关键。电子文件中心是信息化领域，也是档案管理领域一个全新的组织形式和管理形式，只有广泛宣传、充分造势，引起领导的重视，才能使电子文件中心建设顺利开展。我们高调宣传电子文件中心建设的必要性、可行性，宣传档案部门的主体地位，积极汇报，争取领导支持，利用各种机会，争取相关部门配合。
山东省档案局分析了全省电子政务的具体发展情况，提出依托全省电子政务网，构建电子文件中心。从融入区域信息化和电子政务建设，从大的格局审视我们的项目定位，我们认识到电子文件中心应致力于实现两大目标：一是实现资源共享 (包括政务信息公开)，对省直单位政务活动中产生的，对国家和社会具有保存和利用价值的电子公文等电子信息，实行集中采集、归档，统一管理，做到数据规范，安全保密，充分共享，为党政机关办公、决策提供利用服务，为社会公众查询公开的政务信息提供一站式服务。二是保存数字遗产，保障电子文件完整、真实、有效，使得在电子政务和办公自动化环境中生成的电子文件像纸质文件一样得到永久保存。基于以上认识，我们积极向省领导汇报，利用建设山东省档案馆新馆的契机，将电子文件中心建设列入新馆建设总体规划，申请专项资金。
2005年，烟台市档案局电子文件中心的建设得到烟台市委市政府的大力支持，市财政拨专款100万为该局更新设备。
泰安市委、市政府高度重视档案工作和档案信息化建设工作，把建成数字档案馆列入了分管市长2006年重点工作责任目标。同时加大了政府投入，自2003年起先后投资210万元用于市档案馆信息化建设，保障了电子文件中心建设的顺利进行。
(二)电子文件中心建设必须进行统一规划，依托政务网，与电子政务建设协调共建
伴随着大规模信息化基础设施建设的完成与投入使用，我国信息化建设进入了第二阶段——信息资源共建共享和开发利用阶段。政务信息共建共享是当前电子政务建设的重点和关键。电子文件是电子政务环境下政务信息的主要存在形式，但由于电子文件是在各个单独的系统中生成的，系统不统一，格式不统一，相互之间无法共享，这样就形成了许多“信息孤岛”，大大阻碍了信息资源共享和开发利用。组建统一的电子文件收集管理平台，制定统一的电子文件交换格式和存档格式，对于促进政务信息的共享，打破“信息孤岛”，具有积极的意义。政务网的建设与完善为电子文件的共享提供了网络基础，但要真正实现电子文件的共享，还需要建设一个跨越各单位机构的共享机制，建设一个电子文件共享管理平台。所以说，依托已有的政务网等基础设施，统筹规划，建设电子文件中心，促进电子文件的充分共享，是电子政务发展的迫切需要。
一般认为，电子政务由三部分组成：(1)政府内部的电子化和网络化办公；(2)政府部门之间通过计算机网络进行信息共享与实时通信；(3)政府部门通过网络与民众之间进行的双向信息交流。作为整个电子政务系统的子系统，电子文件中心的信息系统主要包括四个部分：一是政府部门内部的电子化和网络化办公，如办公自动化系统；二是政府部门通过计算机网络向电子文件中心进行信息传递，同时实现各个政府部门之间的信息共享；三是电子文件中心通过政务网络为党政机关和社会公众提供信息服务；四是电子文件中心与档案馆之间的电子档案接收系统。在整个电子政务系统中，电子文件中心扮演着越来越重要的角色：
1.文件管理者。电子文件中心对电子文件实行全程管理，不仅管理电子文件的内容，还要管理其背景信息；不仅管理文件本身，还要管理它的元数据。管理工作涉及电子文件的方方面面，如文件的采集、鉴定、归档、保管等。
2.文件守护神。由电子文件中心进行集中统一的全程管理与监控，可以降低电子文件受非法侵害的风险；在管理上、制度上、技术上为维护电子文件的真实性、完整性和安全性提供了保障；同时标准化的硬件系统，可以大大提高电子文件的可读性和资源共享的可能性。
3.政府文件的整合者。政府机关的政务信息横向、纵向之间缺乏互通互联的合理通道，系统之间信息无法共享、无法交换。为改变这种状况，电子文件中心将汇集各个部门的电子文件，打破部门间的信息壁垒。
4.政府信息的传播者。各级政府部门大约集聚了全社会信息资源总量的80％，这些信息资源还常常比一般的信息资源更有价值，质量和可信度也较高，但是过去由于体制的原因，公共信息很难为企业和公民所拥有，电子文件中心可以成为政府信息资源为社会共享的平台与窗口。
5.政府信息的挖掘者。利用数据仓库技术对巨大的历史数据进行复杂的分析与挖掘是电子文件中心的一个新角色。电子文件中心掌握了政府的海量信息资源，为建立数据仓库打下了丰厚的数据基础。数据挖掘的目标是从数据仓库中发现隐含的、有意义的信息，一方面便于政府进行预测分析、开展个人信息的定制服务；另一方面可以使电子文件中心有效地进行扩展，提高用户的检索效率。
6．政府决策的支持者。为了适应政府机关和企事业单位办公的需要，创建智能办公系统，可以对电子文件中的各种数据、文件、记录、图形、语言和声音进行高速处理、传送和检索，将数据处理和文字表达结合起来，为电子政务提供有效的在线决策支持。换句话说，电子文件中心就是政府知识的管理者，使我们的政府成为一个不断学习、提高和创新的政府。
电子文件中心地位如此重要，在建设过程中就要求我们统一规划，通盘考虑，避免重复投资、各自为政或由于数据格式互不兼容而影响信息资源的共享，可以采取分级建设的原则，即省级局在省直政务网中建设“省级电子文件中心”，各市、县在当地政务网中建设“电子文件中心”，依托全省电子政务系统，采用分布式数据库结构，建设省级区域性电子文件利用中心，创建一个开放性电子文件管理利用平台，将各市地可开放性电子文件集中放置在此平台中进行利用，实现全省各级电子文件中心的互联互通，进一步增强信息资源共享，提高政务信息资源的利用价值。
(三)电子文件中心只有纳入数字档案馆的整体架构中，才能更好地持续发展
依托电子政务平台构建的电子文件中心，为政府机关和社会大众提供统一、协调、系统的政务信息，为实现信息共享和信息交流，要求电子文件中心本身拥有足够的信息量。电子政务信息资源主要包括两大部分：其一是电子政务为维持系统正常运转而存储的大量信息，也即传统的政务信息资源；其二是电子政务系统在进行政务处理工作中产生的政务信息。这两类政务信息资源是源与流的关系，后者是前者的来源，前者是后者中具有保存与利用价值的部分。其中第一部分电子政务信息资源经过档案管理部门的鉴定，将作为档案馆的数字化馆藏而成为档案信息资源的重要组成部分。因此，电子政务信息资源与档案信息资源的收集、鉴定和管理可以有机地融为一体。
数字档案馆作为电子文件、电子档案收集、存储、管理、加工的基地，有责任和能力承担起政务信息资源的开发利用中心的任务，利用档案馆在信息资源加工、利用和服务的优势，将电子文件中心纳入自身整体架构中，这是组建电子文件中心最实际和最经济的方案。
电子文件中心建设纳入数字档案馆的体系架构中，由政府部门提供设备与资金，利用档案部门的人力与智力资源优势，进行信息资源的联合开发，可以优势互补，形成资源共建共享的信息化建设机制。电子文件中心置于档案馆的管理之下，档案馆将凸显其三大功能。一是文件管理中心功能。电子政务的实现，使政府必须设置专门部门来综合管理大量产生的电子文件。依据国家有关法规，档案馆作为文件的最终归属地，是文件管理密切关联的部门，在文件与档案转换间隙变得不清的情形下，由档案馆承担文件管理是顺乎自然的问题。档案馆可以将自身的功能延伸到前置文件管理之中。二是档案信息管理中心的功能。电子政务的实现过程中产生的电子文件，需要实施同步管理。随着时间的推移，档案馆逐步演化成为信息集散地，成为巨大的信息管理中心，即数字档案馆。三是档案信息传输中心功能。伴随档案馆电子文件中心的成立，借助强大的信息网络，档案馆将不停地“吞吐”档案信息，既将各个部门形成的电子文件纳入管理，同时，通过网络满足不同利用者的需要。这样，档案馆就承担起档案信息传输职责，成为当地的档案信息资源库，一个以电子政务为平台搭建起来的档案信息网络将成为当地不可缺少的“公共服务网”，使档案资源得到充分的共享，从而使档案馆成为强大的信息传递枢纽。
电子文件中心与数字档案馆馆藏信息资源进行政务信息资源的共享、交换，既可以丰富数字档案馆的特色馆藏，又可以利用数字档案馆在信息资源加工、利用的优势，为政府机关的决策提供知识化信息，实现电子政府与社会公众快捷的信息互动，同时也避免了电子政务系统无谓的重复建设。通过电子文件中心，政务信息在电子政务系统与数字档案馆之间有序流动，形成了一个信息互动频繁、信息更新及时的信息流动良性循环。
三、电子文件中心建设的进一步思考
(一)尽快确定电子文件中心的法律地位并组织实施
加强法制建设，逐步形成一套完善的电子文件管理法制体系，依法管理电子文件。完善的法规体系是做好电子文件管理的重要前提。档案行政管理部门应会同政府信息产业部门联合制定电子文件管理法，确认电子文件中心的法律地位，明确档案行政管理部门和政府信息产业部门的职责，统一电子文件管理标准规范，提出管理要求；增设相应的管理机构，加大监督、检查、指导电子文件归档及电子档案管理的力度。各级各单位应根据国家和省有关规定制定和完善本单位的电子文件管理制度，做到有章可循；并配以相应的技术措施和管理措施，对电子文件实施全过程管理，确保电子文件的齐全、完整和真实有效，逐步推动电子文件管理走上规范化制度化。
(二)尽快出台电子文件中心建设标准体系
电子政务的资源整合是一项十分艰巨的任务，如果各自为政，缺乏统一的建设标准，就会造成极大的浪费。这要从两方面入手，其一是由国家制订统一规划，从政务信息化的全局出发，打破条块分割。防止重复建设、盲目建设，使各级各地区有计划、有重点地开展电子文件中心建设，充分发挥整体优势与整合效益。其二是制订行业内与跨行业的信息标准化体系，电子文件数据标准是实现信息资源的互联互通、信息共享的基础。因此，只有切实加强电子政务的法律法规与标准化建设，才能引导电子文件中心建设的健康发展。这是电子文件中心建设快速、有序、健康发展的前提。
(三)构建功能齐全、资源丰富的数据库
电子文件中心的功能不能仅仅局限于信息发布、信息反馈等低层次的被动的信息服务，而应运用数据挖掘技术对电子文件中心的信息资源进行挖掘、加工、整理和有序化重组，以提高信息资源的组织化程度。通过数据库建设，有效调控增量资源，激活存量资源，最大限度发挥现有资源的潜能，更好地为政务活动提供服务。
(四)建立有效的安全保障机制
保障电子信息资源共享利用，首先要保障信息的安全，信息安全是电子信息资源在电子政务最关键、最根本的问题。为此，要切实做好信息资源的保密管理和安全管理工作，采取切实有效的措施，对信息进行分级管理和访问权限控制，防止信息泄漏和人为破坏。要加强安全技术的研发，并积极采用先进、实用的安全技术、安全产品，同时要建立健全安全规章制度，加强对人员、组织和流程的管理，按照政务公开和国家安全的要求，科学合理地划分信息保密等级，做好信息的及时解密工作。此外还需要不断进行信息的保密、安全教育，提高全社会对信息的保密、安全意识。
(五)加大建设电子文件中心投入力度
信息化工作需要大量的资金作为后盾，而现在投资渠道不畅，已有的规范和政策又很少涉及信息化投入，影响了信息化工作的进展，应抓紧研究出台有关政策法规，加大信息化工作资金投入力度，启动信息化重点工程建设。
(六)重视人才培养与教育
人才问题是任何事业兴衰成败的关键。电子政务建设与信息资源整合是一项全新的事业，是未来电子政府建设的基础，需要一大批既懂信息化、电子政务知识，又懂档案管理、信息组织与计算机操作知识的专门人才。
|