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安徽省电子文件中心的建设——全国电子文件中心建设经验交流会议交流材料之七

［作者：转贴自：发布时间：2007-06-05 08:22:19 点击数量：2114］

安徽省电子文件中心的建设　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　——全国电子文件中心建设经验交流会议交流材料之七

全国电子文件中心建设经验交流会
交流材料

安徽省档案局

　　近年来，在省委、省政府正确领导下，我省党政网络基础设施建设、办公业务应用、信息资源建设等方面取得了长足进步。党政专网平台初步建成，分南、北两环纵向联接全省17个市，构成155兆电子政务主干传输网络。68个省直单位通过城域专网实现高速互联，58个省直部门建立了内部局域网，推行了办公自动化。据省档案局调查，省直单位年均形成电子公文825份，电子公文数量占公文总数60％，实现文档一体化的单位年均形成电子文件2267份。随着信息化的快速推进，一些问题和不足也逐渐呈现出来，如信息割据、电子文件资源分散管理，信息共享困难、开放利用水平低下等。
　　为融入国家信息化和“数字安徽”建设，整合国家战略信息资源，维护国家信息资源的完整和安全，实现政务信息资源的长久保存和有效利用，认真探索信息时代档案管理、利用的新模式，2005年10月，安徽省率先启动了省级电子文件中心建设。国家档案局和省委省政府对此给予了充分肯定。社会各界热情关注，新华社等多家媒体对此进行了报道，中国档案报称之为“破冰之举”。2006年9月，国家档案局、国务院信息化工作办公室将安徽省电子文件中心建设列为国家政务信息资源管理试点项目。我们的主要做法是：
　　一、搭建“两个架构”，实现“一个目标”，创新信息时代档案管理新体制
　　电子文件管理是一项崭新、复杂、涉及面广的系统工程。
　　为应对挑战，我们主动加强与各有关单位的联系沟通，从“幕后”走向“前台”。近年来，省档案局提出了“四变”工作思路，其中一“变”就是“变传统管理为现代化管理”。我们坚持把全省分布式档案基础数据库建设和电子文件中心建设当作实现这一思路的两大载体，加速档案信息化基础设施建设，通过存量档案数字化和增量档案电子化，加强档案信息资源的管理和开发利用，优化档案社会化及信息化服务体系，创新信息时代档案管理新体制，构建档案管理新体系。具体到电子文件中心建设，我们提出了“一个目标、两个架构”的建设方针。所谓一个目标，概括起来就是：实现资源共享，保存数字遗产，提高政府效能。安徽省电子文件中心将实现资源共享和政务信息公开，对省直单位政务活动中产生的，对国家和社会具有保存和利用价值的电子公文等电子信息，实现规范采集、集中管理，做到数据标准、安全保密、充分共享。为党政机关办公、决策提供利用服务，为各类市场经济主体提供咨询服务，为公众查询公开的政务信息提供一站式服务。保存数字档案文献遗产，保障电子文件完整、真实、有效，使得在电子政务和办公自动化环境中生成的电子文件像纸质文件一样得到长久保存。节约行政成本，提高政府效能。所谓两个架构，就是建立组织架构和技术架构。在组织架构上，省档案局报请国家档案局有关部门，并协调省直有关单位介入中心建设，及时汇报情况、沟通交流，保障电子文件中心建设顺利进行。在技术架构上，商请中国人民大学信息资源管理学院，签约北大方正技术研究院，全程参加项目建设。同时，突破地区选人、突破行业选人，吸收安徽大学管理学院档案系、省经济信息中心、合肥工业大学档案馆、安徽农业大学图书馆等多方面专家参加，形成合力。根据工作需要，成立了标准起草、方案修订、综合保障、协调联络和科研攻关等5个不同的职能小组，明确职责分工，全面分解任务。组织相关人员对电子文件管理基础理论、国际国内标准、国内外成功案例进行了系统学习。针对扩展标记语言、数字证书、数据安全保障等关键技术应用进行了深入研究。
　　二、坚持标准先行，运用标准指导实践，通过实践完善标准
　　标准化是当今世界经济和社会发展的大趋势。“三流企业做产品、二流企业做品牌、一流企业做标准”的企业家共识告诉我们：标准化是信息化建设的前提和基础，在信息技术日新月异的时代，谁掌握了标准谁就赢得了信息化建设的制高点和主动权。
　　纵览国内外电子文件管理项目，从技术路线上可以分为两种类型：一是事件主导型，特点是满足当前业务需求，基于特定工作流，基于开发经验，基于最优技术，结局是形成个案，不具备普适性，生命周期短。二是标准引导型，特点是基于知识体系，基于广域的经验总结与升华，基于对历史、现实、未来的连续考察，结果是形成标准体系，具备普适性，可持续、可维护。面临不同的技术路线，电子文件中心何去何从？我们组织局(馆)业务骨干，对国际国内项目进行了全面研究，重点对国际影响较大的美国电子文件档案馆(ERA)和澳大利亚维多利亚电子文件策略(VERS)两大项目进行了深入比较，最终借鉴VERS经验，选择了“标准引导型”技术路线。
　　为坚持标准先行，运用标准规范设计、指导实践，我们认真分析电子文件管理内在的本质要求，并据此积极立项申报电子文件管理全国档案行业标准。2006年4月，全国档案工作标准化技术委员会审议同意，由安徽省档案局和北大方正技术研究院承担起草档案行业标准《电子文件管理细则》。该标准将从电子文件元数据方案、长期保存格式、基于扩展标记语言(XML)的对象封装、移交与接收一致性要求等多个层面规范电子文件的形成、接收、保管和利用。通过标准起草组成员的努力，目前标准草案已经形成。电子文件中心的各项技术准备、应用系统开发、电子文件数据积累等正在根据标准架构紧张有序地进行。为了尊重标准的实践基础，充分体现标准的科学性和可行性，让标准更好地指导实践，我们一边抓紧制订、一边安排实地验证。经过充分酝酿和协商，确定了省人大常委会办公厅、省政府办公厅、省公安厅、省地税局、安徽出入境检验检疫局等5个省直和中央驻皖机关为标准验证单位，我们将根据这些验证单位的鲜活实践进一步修订和完善标准。
　　三、立足中国“档情”，跟踪国际前沿，务求项目先进实用
　　国家信息化建设对档案工作理论和方法产生了重大的影响，它在促进档案工作发展的同时，引发了档案工作的一系列问题，也带来了新的机遇、挑战和要求。为了适应新形势，把电子文件中心建设成经得起时间检验的成功项目，我们对我省电子文件形成和管理情况进行了深入地“档情”调查，2003年，我们在芜湖市新芜区安排了区直机关电子文件管理试点。2004年，对100多个省直机关进行了电子文件管理状况普查。2005年2月，组织有关专家对电子文件中心项目进行了专项论证。科研组、方案组和标准组成员，跟踪国际前沿，对文件连续体理论、国际国内电子文件管理标准和经典案例进行了全面研究。系统分析了永久保护真实的电子文件国际研究项目(InterPARES)，研究了《都柏林核心元数据元素集》、《开放档案信息系统参考模型》(OAIS)、《信息与文献-文件管理流程-文件元数据-原则/执行事宜》(ISO/PDTR23081—1/2)、《信息与文献一文件管理》(ISO15489—1/2)、《欧洲电子文件管理模型要求》(MoReq)等国际和地区性标准。在文件元数据方面，深入解析了美国匹兹堡大学信息科学院《业务可接受通信模型》(BAC)，加拿大不列颠哥伦比亚大学《电子文件的完整性保存》(UBC)、澳大利亚《联邦机构文件管理元数据标准》、我国国家图书馆《中文元数据方案》、国家社科基金重点项目《基于XML的电子文件元数据标准》等研究成果。对《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894—2002)、《纸质档案数字化技术规范》(DA/T 31—2005)、国家档案局《档案管理软件功能要求暂行规定》等进行了消化吸收。
　　遵照《电子文件管理细则》，电子文件中心将从电子文件元数据元素设计、长期保存格式、基于XML的对象封装等关键要素，规范对电子文件的管理。从而一揽子解决，也是从根本上保证了电子文件的完整性、真实性、有效性和长久可读性，最终将彻底摆脱电子文件对特定软硬件的依赖。电子文件中心建设模式也将具备可移植性和长久生命力。
2006年5月，中国人民大学副校长兼信息资源管理学院院长冯惠玲教授专程到我省考察电子文件中心建设。在听取情况介绍后，冯惠玲教授指出：“安徽省电子文件中心建设态度科学、定位准确”，“这是跟踪国际前沿的项目”，“做到了国际视野、国内落点”。中国人民大学与安徽省档案局签订协议，安排专门小组，在电子文件管理基础研究、标准制订、项目建设等方面，全过程、全方位地开展了合作。
　　四、争取领导支持，加强统筹协调，营造不可逆转之势
　　安徽省电子文件中心顺利建设是省委、省政府重视和支持的结果，是国家档案局关心和指导的结果。中心建设得益于相关部门的大力配合。档案部门是实施电子文件集中统一管理的责任主体。今天的电子文件就是明天的电子档案，档案馆保存包括电子文件在内的各类档案是法律赋予的神圣职责。档案部门建设电子文件中心，管理电子文件是履行法定职能。然而，在立项和建设过程中我们面临着许多困难和问题：一是信息割据，行业、部门强调自身需求，信息系统不能相互融合；二是管理失范，电子文件形成、捕获、管理、利用等业务流程各行其是，质量要求五花八门；三是流向不明，多头管理，责任主体错位，一些非职能部门争着建立“电子文库”；四是缺乏保障，现有体制、机制和技术应用度，难以保障电子文件的完整、真实、有效。所有这些体制性弊端和技术性滞后，给管理电子文件，维护国家信息资源的完整、安全，实现有效利用带来了障碍。为了确保项目的顺利立项和建设，我们积极争取领导支持，加强了统筹和协调。
　　首先，开展舆论引导。高调宣传档案部门管理电子文件的主体地位，在《安徽信息化》和“数字安徽”网站宣传建设电子文件中心的必要性、可行性。利用相关会议和通过电视、报纸等传媒呼吁建设省级电子文件中心。
　　其次，争取领导支持。积极主动向省委、省政府汇报，得到了领导关注。2005年3月，省档案局向省政府报送了《关于将档案信息化列入“数字安徽”建设的请示》。4月，常务副省长和省政府秘书长分别做出明确批示。10月19日，举行电子文件中心建设启动仪式，省委、省政府分管领导出席会议讲话并揭牌。12月，省长办公会议做出决定，投资300万元用于项目建设。
　　再次，寻求部门配合。利用各种机会，加强沟通协调，联系相关部门，将电子文件中心建设纳入安徽省信息化总体规划和财政预算。在省信息化主管部门的支持下，2005年8月，省财政先于项目启动，分配了15万元引导资金。2006年6月，省政府信息化工作办公室进一步将电子文件中心项目列入“数字安徽”建设重点调度项目。12月，《安徽省人民政府关于印发安徽省“十一五”国民经济和社会信息化发展规划的通知》(皖政［2006］105号)明确提出，“建成全省电子文件中心，逐步实现文档电子化管理”。至此，电子文件中心建设已形成不可逆转之势。
　　五、坚持统一规划，实行分期建设，按时保质完成各阶段任务
　　安徽省电子文件中心从总体上分三个阶段建设：2006—2007年，主要任务是制定政策框架，发布相应标准，建设基础设施，开发应用系统。对办公自动化和文档一体化较好的11家省直单位形成的电子公文进行收集，初步建立电子文件数据库，集中管理，提供利用。2008年，主要任务是对属于档案馆接受范围的所有具备条件的省直单位形成的电子公文，以及其他对国家和社会具有保存价值、应当作为档案保存的电子文件进行收集，丰富电子文件数据库，中心基本建成。2008—2010年，与逐步建立起来的市、县二级电子文件中心联接，中心数据与安徽省分布式档案基础数据库整合，实现电子文件和数字化档案信息资源的集中管理和利用。
　　2006年，我们按照计划，按时保质完成了项目建设的既定目标。制定了总体政策框架，完成了《电子文件管理细则》标准初稿，一期软硬件安装和配套机房改造工程完工。2007年是电子文件中心建设的关键年。根据国信办、国家档案局试点工作要求，省档案局、省政府信息化工作办公室联合向省直各有关单位印发了《安徽省电子文件中心试点工作实施方案》。按照电子文件中心整体进程安排和试点方案，我们将进一步加大和首批电子文件移交单位的沟通联系，开展试点，验证标准，稳步实现电子文件中心建设的第一阶段目标。目前，电子文件中心二期工程招标结束，电子文件的XML封装器、阅读器、编辑器、校验器等应用系统中的关键模块开发成形。《电子文件管理细则》正在分步修订。2006年12月和2007年3月，先后两次召开电子文件移交工作座谈会，加强了与各单位的沟通联系，拟定了电子文件移交的原则性要求，明确了移交工作方案。依据“具备条件、领导重视、保障有力”的原则，确立了省人大常委会办公厅、省政府办公厅、省公安厅、省司法厅、省工商局、省国税局、省地税局、省气象局、安徽出入境检验检疫局、省烟草专卖局、省电力公司等11个省直和中央驻皖单位，省属企业首批移交电子文件。
　　六、正视存在问题，摸着石头过河，努力完成建设目标
　　电子文件中心是档案管理领域全新的组织和管理形式。作为新生事物，面临诸多问题与挑战。
　　第一、电子文件立法问题亟待解决。2005年4月1日，我国《电子签名法》生效，但其适用范围过窄，仅限于民事活动。国务院或国务院规定的部门尚未根据法律授权，出台政务活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。第二、电子政务和办公自动化发展不平衡。不少省直单位还没有“甩掉纸和笔”，有些单位电子公文只能在内部处室间流转，还没有上升到领导层，影响着电子公文的完整性和法律效力。第三、办公自动化系统过于个性化，文档一体化没有全面推开。省直单位办公自动化平台各异，产生的电子文件格式种类繁多，电子文件元数据千差万别，不少单位办公自动化系统与档案管理系统间没有接口，制约着电子文件的规范化管理。第四、电子文件管理标准体系尚不完整。电子文件中心需要一个标准集来支撑。除《电子文件管理细则》和国家已经发布的相关标准外，完整的标准体系至少还应涉及电子文件的保管、鉴定、处置、利用、归档范围和保管期限等。第五、电子文件管理各类专业人才紧缺。一些基层单位档案管理人员知识结构老化，很难适应信息化建设要求。电子文件中心亟待培养复合型人才。
　　当然，问题与挑战还远非如此，我国电子文件中心建设才刚刚起步，没有现成的模式可循。建设电子文件中心需要与各部门、各单位协调多方面的关系，必须在实践中探索长效机制。电子文件中心建设遵照电子政务建设的总体要求，面向应用，基础设施不搞重复建设，重心放在有效利用各方面资源。如何利用党政专网平台进行数据交换，如何利用安徽省电子认证管理中心业务平台进行数字证书的制作和认证，如何发挥党政专网信息安全保障体系和公共教育培训体系在安全保障和人力资源建设中的作用等都还需要进一步摸索。
　　但是，只要我们更新观念、抓住契机，遵循规律，从实际出发，学习和借鉴国内外经验，知难而上，勇于创新，就一定能够不断完善，并最终完全成功。前国际档案理事会主席瓦洛先生说过：“档案事业正处于一个被完全塑造和重新接受的时代”。我们有理由相信，安徽省电子文件中心必将以其旺盛的生命力为档案事业增添一道亮丽的风景线。